《地方立法的理论与实践》是地方立法研究领域的一部力作，福建法工委的工作人员以自己多年的工作实践为基础，探讨了地方立法的特点和原则等基本问题，多方位深入剖析了地方立法目前存在的问题，为地方立法今后趋向科学化民主化发展提供了**操作性的建议。

(二)保证宪法、法律和行政法规在本行政区域实施的需要
我国疆域广阔，民族和人口众多，各地的经济文化发展水平极不平衡，地理环境和自然资源的分布状况也不一致，从而造成了我国多样化的地方实际。就我国目前的发展状况，多样化的地方实际不但不可能在几十年甚至几百年内就此消失，而且其总体差异有逐渐加大的趋势。法律的根据是实际，地方立法的根据更是实际。在坚持**法制统一原则的前提下，充分发挥地方立法的积极性与主动性，可以保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的贯彻实施，维护法制统一，推动改革开放和社会主义现代化建设以及社会各项事业健康发展。地方立法可以使法律具体化，为法律制定实施细则或变通规定，使法律在情况各异的各地得以有效推行。另一方面，地方立法可以对法律的欠缺或不便操作之处，加以补充或使其便于操作。
(三)解决地方性事务的需要
由于地理、历史、人文、传统等方面原因，以及经济发展、社会生活的不平衡性，各地都有一些特有的地方性事务，诸如各地具体的或特有的江河湖泊的管理，自然环境和城市环境的保护，少数民族问题，以及各地经济、政治、教育、科学、文化、卫生、民政和其他有关方面的为地方所特有并需以立法解决的问题和民族自治地方范围内的自治问题。对于这些特有的地方性事务，**不必也不可能制定法律、行政法规，有的即使在法律、行政法规中有所涉及，也只能是原则规定，难以满足地方的需要。地方立法存在的主要原因之一，是要以地方立法的形式调整地方社会关系、解决地方问题，它可以在不与**法律、法规相抵触的前提下进行立法，积极地解决应当由自己解决的问题。赋予地方人大解决地方性事务的自主性立法权，进行创制性地方立法，发挥对统一的**立法体系和内容拾遗补缺的重要作用，对促进我国社会主义法律体系的形成与完善具有重要意义。
(四)为**立法总结经验
市场经济形态是市场经济与不同的国情条件相结合的产物，这决定了我国不可能靠简单的制度复制和法律移植来完成我国特定国情下的制度变迁。 春节刚过，就收到福建省人大常委会法工委主任游劝荣博士的来信。信中说，在福建省人大常委会张家坤、陈营官两位副主任的关心指导下，福建省人大法制委、常委会法工委组织撰写了《地方立法的理论与实践》一书，拟由社会科学文献出版社出版，请我为之作序。
我浏览了书稿，觉得这本书规模宏大，地方立法涉及的主要方面，包括立法体制和法律体系、地方立法空间、立法程序、地方立法规划与计划、经济特区立法、地方性法规的批准、规章备案等等，都有比较全面的论述。地方立法经过二十多年实践和积极探索，全国各地积累了比较丰富的经验和做法，特别是怎样在维护社会主义法制统一的前提下突出地方特色，不断提高地方立法质量，更好地为本地区改革发展稳定和促进社会全面进步提供法制保障方面积累了很多成功的经验。多年来，我和从事地方立法的同志有过不少交流，受到很多启发，也有一些个人的体会。我认为做好地方立法工作需要注意把握三个**：
一要把握地方立法的特征。地方立法与**立法相比，有两个重要特征，一是地方立法需要处理的关系比**立法更复杂、更具体。地方立法不但要处理好与宪法和法律、行政法规、部门规章以及地方性法规、同级地方政府行政规章等各方面的关系，还要处理许多不宜由**立法解决或**立法以原则规定回避掉的矛盾问题。把握好地方立法需要处理的关系更具有复杂性这一特征，有助于我们找准地方立法的位置，正确处理各种复杂关系，从而以*符合法制要求、*适宜本地情况的立法来解决本地区的具体问题。二是地方立法具有从属与自主两重性。从属性与自主性两重属性的统一，是各国地方立法的一个基本特征。由于我国是单一制**，地方立法对**立法的从属性、下级地方立法对上级地方立法的从属性是更主要的属性，但地方立法并不因从属性而丧失自主性，自主性正是体现地方特色的方面。从属性与自主性相统一这一特征，表现在地方立法的各主要方面，把握这一特征，有助于在地方立法中防止两种片面性，既不要照抄照搬上位法，也不要把超越立法权限擅自突破当作地方特色。
二要把握地方立法的权限。严格按照立法权限立法，是维护**法制统一的核心问题。立法法在列明全国人大及其常委会专属立法权的基础上，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的权限范围作出概括性的表述，通过这种方式对我国各立法主体的权限作了明确划分。为了维护**法制的统一，立法权必须相对集中于**，但集中的范围又不能过宽，集中的立法权限只能限于为维护**法制统一所必需的*低限度，给其他立法主体留出必要的空间，使各方面在立法工作中的积极性都能得到发挥，以加快社会主义法制建设的步伐。根据立法法的权限划分，只要不属于**专属立法事项范围的，地方性法规都可以涉及，地方立法的空间是很广阔的。为了进一步明确地方的立法权限，立法法规定了地方立法三个方面的内容：一是执行性的，即为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是纯地方事务的事项，对这类事项**不可能专门为某个地方立法，只能由地方自己立法；三是专属立法权事项之外**尚未制定法律、行政法规的。地方立法要严格按照上述权限进行。
三要把握地方立法的原则。地方立法在坚持立法工作总的指导思想和原则的基础上，还应坚持三条原则，这就是坚持与宪法和法律不抵触的原则、坚持具有地方特色的原则、坚持统一审议的原则。“不抵触原则”不但要求地方立法不得与宪法、法律和行政法规的规定相冲突、相违背，也不得与它们的基本精神、基本原则相冲突；地方特色是地方立法的基础，正因为仅有**立法不足以解决地方的特殊问题，才需要地方立法以弥补不足，“地方特色原则”就是要求地方立法反映本地的特殊性，应具有较强的针对性，能够解决本地的实际问题；“统一审议原则”是立法法总结二十年地方立法的实践，在地方立法程序中明确规定地方性法规由人大法制委员会统一审议，这是从制度上维护**法制统一的重要规定。
地方立法只要把握住地方立法的特征、权限和原则就能在地方立法中维护**法制的统一。地方立法，必须坚持**法制统一，同时又要坚持解放思想，开拓创新，因地制宜，突出特色。可以说，在地方立法中，维护法制统一是前提，地方特色是内容，可以操作是**。2002年在昆明召开的全国立法工作会议，将地方立法的特点概括成“不抵触、有特色、可操作”，是很准确的，也是正确的。
福建省的地方立法工作，多年来做得很有成绩，也很有自己的特色，有一些现在已被证明为成熟的经验和做法就是由福建率先提出来的。由福建省人大法制委、常委会法工委组织，阮荣祥同志主编的《地方立法的理论与实践》，既有对福建省地方立法工作的总结，对其他地方立法工作的借鉴，也有理论的分析与思辨，从理论和实践的结合上对地方立法工作做了全面阐述，充分展现出地方人大工作者勇于思考、勤于思考、善于思考的素质。我相信，本书的出版对于交流地方立法工作经验、促进地方立法更加深入和广泛的研究，提高地方立法质量，一定能产生积极的影响。

导 论1
**章 立法体制17
**节 立法体制概述17
第二节 我国的立法体制23
第三节 我国地方立法体制存在的主要问题及其完善32

第二章 民主立法和科学立法40
**节 民主立法、科学立法及其统一40
第二节 地方立法民主化、科学化存在的主要问题47
第三节 地方立法民主化、科学化路径选择53

第三章 地方立法与中国特色社会主义法律体系59
**节 中国特色社会主义法律体系概述59
第二节 地方立法在中国特色社会主义法律体系中的地位与作用68
第三节 中国特色社会主义法律体系下地方立法的发展与完善76

第四章 地方立法视野下的政府规章83
**节 政府规章概述83
第二节 政府规章与地方性法规的关系89
第三节 对政府规章制定权限的再认识95

第五章 地方立法空间101
**节 地方立法的空间101
第二节 地方立法空间的拓展107

第六章 地方立法规划与年度计划116
**节 地方立法规划与年度计划的含义116
第二节 地方立法规划与年度计划的重要性118
第三节 地方立法规划与年度计划的编制119
第四节 地方立法规划与年度立法计划实施中的问题及监督机制133

第七章 经济特区立法137
**节 经济特区与经济特区立法137
第二节 经济特区立法的理论问题142
第三节 经济特区立法运行中存在的几个问题148
第四节 经济特区立法制度的完善155

第八章 较大的市地方性法规的批准160
**节 较大的市立法概述160
第二节 较大的市地方性法规批准的理论研究167
第三节 立法法对较大的市地方性法规批准规定的实践探讨177

第九章 规章备案184
**节 规章备案制度的建立184
第二节 规章备案审查内容189
第三节 规章备案审查方式和审查程序195
第四节 规章备案制度的完善202

第十章 地方立法程序206
**节 立法程序概述206
第二节 地方立法程序2ll
第三节 地方立法程序运行中的主要问题219
第四节 完善地方立法程序的制度设计224

第十一章 地方性法规的统一审议237
**节 统一审议制度实施的理论和现实依据237
第二节 统一审议制度的内容241
第三节 统一审议制度运作的实践246
第四节 加强和完善统一审议的思考248

第十二章 地方立法技术规范256
**节 地方立法技术的界说256
第二节 研究地方立法技术的意义260
第三节 地方立法的结构技术262
第四节 地方立法语言表述技术267
第五节 当前地方立法技术存在的一些问题及其完善273

第十三章 地方立法听证制度289
**节 听证和立法听证289
第二节 立法听证对地方立法的重要意义294
第三节 立法听证主要制度设计298
第四节 立法听证存在的主要问题303
第五节 进一步完善立法听证制度的若干构想308

第十四章 地方立法解释314
**节 立法解释概述314
第二节 立法解释若干问题探讨322
第三节 地方性法规立法解释制度的完善334

第十五章 地方立法监督制度339
**节 立法监督基本问题概述339
第二节 立法监督的发展与实践348
第三节 立法监督制度的改革与完善362

第十六章 地方立法中的财政条款371
**节 财政条款的界定371
第二节 地方立法设立的财政条款382
第三节 地方立法设定财政条款的制度建议390

第十七章 地方立法中的法律责任条款及其设定399
**节 法律责任相关理论问题399
第二节 地方立法法律责任条款设定状况分析403
第三节 完善地方立法法律责任条款设定的若干建议412

第十八章 地方立法效果评估418
**节 地方立法效果评估产生的背景及其意义418
第二节 地方立法效果评估的理论研究422
第三节 地方立法效果评估的实践及其存在的问题433
第四节 地方立法效果评估制度的基本框架439
参考文献467
编 后468

附录(见附送光盘)
附录一 福建省涉台地方立法470
**节 涉台立法概述470
第二节 福建省涉台地方立法的基本情况473
第三节 涉台地方立法若干问题探讨483
第四节 加强和改进福建涉台地方立法的构想488
附录二503
1．福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例 503
2．福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定 510
3．福建省人民代表大会常务委员会立法技术规范(试行) 514
4．福建省人民代表大会常务委员会立法听证办法(试行 )526
5．福建省人民代表大会常务委员会立法计划编制工作若干意见(试行) 529
……

《地方立法的理论与实践》是关于地方立法理论与实践问题的一部力作。
福建省人大常委会法制工作委员会组织一批从事地方立法工作的青年法律工作者，总结多年地方立法工作的经验教训，论述了地方立法的指导思想、基本原则和特点，多角度地剖析了地方立法目前存在的主要问题及其原因，对新形势下完善地方立法体制和机制，推进地方立法科学化、民主化提出了许多有益的意见和建议。