上篇 综合研究
**章 非政府组织与当代国际关系进程
**节 国际非政府组织的概念、属性和分类
一、非政府组织的概念
通常所说的国际非政府组织是一种新兴的组织形式和社会行为体,并不是说非政府组织在这一术语出现前根本不存在。事实上,一些**的国际非政府组织如乐施会(Oxfam)、拯救儿童基金会(Save the Children Fund)等,其历史可以追溯到数百年前。
“非政府组织”这一术语在1946年被联合国**使用,而后逐渐约定俗成,被国际社会广泛接受和使用。在现实生活中,除了非政府组织这一称谓外,还有许多相近的称谓被用来描述国内与国际的民间社会组织,包括:独立部门、第三部门、非营利性组织、志愿组织、新社会运动组织、人民组织、跨国社会运动组织、慈善组织、免税组织、社会经济组织、基金会、公益法人以及公民社会等。尽管这些称谓侧**不同,但有时也可交替使用。此外,各国因政治体制、社会制度和历史文化等差异对非政府组织往往有自己的习惯称谓:���美国的非营利性组织和免税组织,英国的公共慈善组织,德国的志愿组织,法国的社会经济组织,意大利的基金组织,瑞典的国民社会组织,日本的公益法人,泰国的慈善组织,中国的民间组织。
在西方,大规模的非政府组织出现在20世纪初,而在非洲**,非政府组织真正意义上的发展是在60—70年代。80年代以来,伴随着经济全球化、政治民主化进程的加快,非政府组织在全球范围内蓬勃发展,对民族**以及国际社会的影响日益明显。根据《国际组织年鉴》的统计,国际非政府组织的数量在*近十年增长了四倍。非政府组织的这种发展趋势被有些人称为“全球结社鼙命”,有人甚至认为非政府组织在全球范围的快速发展是“同一个世纪之前民族**的崛起一样重要”的变革。在全球化浪潮的推动下,国际非政府组织存世界政治中的作用和影响与日俱增,已经渗透到世界的各个角落。
1952年联合国经济与社会理事会在其《288(x)号决议》中将非政府组织定义为:“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。这县基于当时国际社会背景的表述。1968年的《1296号决议》则重申了这一定义。后来,联合国公共新闻部做过一个比较全面的阐述:非政府组织是在地方、**或***别上组织起来的非营利性的自愿公民组织,“非政府组织面向任务、由兴趣相同的人们推动,他们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用,向政府反映公民关心的问题、监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与。它们提供分析和专门知识,充当早期预警机制,帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的。”
世界银行也曾对非政府组织下过一个定义:“解困济贫,推进穷人利益,保护环境,提供基本社会服务或从事社区发展的私人组织”,并认为非政府组织可宽泛地指任何独立于政府部门的非营利性组织。非政府组织是典型的以价值为取向的组织,全部或部分地依赖于慈善捐赠和志愿服务。虽然在过去20年里非政府组织部门变得越来越职业化了,但利他主义和自愿主义原则仍然是其关键性的限定特征。
截至目前,关于非政府组织仍没有一个公认的定义。国内学者赵黎青归纳和概括了学术界三种较有代表性的看法,尝试着对非政府组织进行了定义。**种*为广义,认为几乎所有非政府、非企业的社会组织都是非政府组织,如学术机构、专业协会、工会、体育组织、慈善机构、宗教组织、商会、青年组织、老年公民组织、旅游组织、卫生组织、文化组织等,甚至政党。第二种*为狭义,认为非政府组织是非营利性的社会中介组织,具备七个基本点:(1)非政府的、自主管理的社会组织;(2)合法的社会组织;(3)非宗教团体,非种族团体;(4)非政党性质的、不谋取政治权力的社会组织;(5)非营利性的社会组织;(6)活动目标的社会公益性;(7)一定的志愿性。按这种理解,非政府组织是合法的、非政府的、非营利性的、非党派性质的、非成员组织的、实行自主管理的民间志愿性社会中介组织,致力于解决社会性问题。第三种看法认为,非政府组织是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的具有一定志愿性质的、致力于解决社会性问题的社会组织。根据这一看法,非政府组织除了包括第二种定义中的非营利性组织外,还包括了大量“游离于体制之外的”社会基层组织,也就是俗称的“草根组织”,包括民众自助组织、合作组织以及其他社区组织。
综上所述,一方面,国际社会不存在一个普遍认可和接受的非政府组织概念,有的甚至差别较大;另一方面,各种关于非政府组织概念的论述都有一个基本内涵——非政府性和非企业性。
国际非政府组织的属性
非政府组织之所以区别于政府部门和企业,关键在于其先天所具备或后天发展起来的一些内在鲜明属性。作为该领域***的学者,莱斯特·萨拉蒙归纳出六个非政府组织的属性,即组织性、民间性(私有性)、非营利性、自治性(独立性)、自愿(志愿)性和非政治性。在此基础上,中国学者王杰等人提出三个新的属性,即公益性(慈善性、利他性)、合法性(正当性)以及国际性。
(一)组织性
这是任何一个组织都具有的共性,意味着:一套内部规章制度的设立,明确的角色与任务的分配;保证每个成员的行为与组织目标相符合的职权等级体系;体现不同成员从属关系的交往体系;评估和检查组织的成果以及组织中个体的活动成果的目标准则。但总体而言,与政府部门和企业相比,非政府组织的组织性相对松散,较少官僚化,组织内部的职权与权威主要在于认同,人员间的从属关系较弱。
(二)民间性
亦称“私有性”,指的是非政府组织在体制上独立于政府,既不是政府体制的组成部分,又不受制于政府。因此,从理论上说,非政府组织无需对政府负责。当然,非政府组织与政府之间往往有许多合作。多数国际非政府组织接受政府的资助,甚至会有个别政府官员参与其中,但这并没有改变其民间性质。然而近年来,由于合作的增多或利益上的相互借重,政府正力图控制一些非政府组织为其战略利益或意识形态领域的斗争服务,而后者也自觉不自觉地充当了政府的工具。发生在中亚和东欧独联体**的“颜色革命”,就是西方**利用非政府组织达到政治渗透和意识形态改造的经典案例。这就加重了非政府组织的官方色彩,弱化了其民间属性,这是值得反思的。
(三)非营利性
非政府组织不以营利为目的,所筹资金与赢得的利润不分配给所有者、管理者及志愿参与的一般工作人员。法律上也禁止这种分配。这是非政府组织区别于私营企业的根本界线。从活动领域看,非营利性组织愿意进入营利性组织不愿从事的领域,如无利可图的慈善事业与环保事业,就是非营利性的很好证明。然而,近年来却有不少非营利性组织愈来愈趋于功利化和市场化,不仅建立了营利性的分支机构,还与私营企业合资以弥补资金的不足,甚至其负责人赚取高额收入,结果必然导致非营利性组织与营利性组织性间的界线日益模糊,面临被企业化的危险。
(四)自治性
非政府组织既不隶属于政府部门,也不受制于企业,甚至“从更本质的意义上讲,非政府组织通常被认为是与**和营利性企业相对立的”。因而非政府组织能够实现自我管理,表现为组织内部的人事安排、员工招募和解聘、责权分配、资金的筹措与使用、任务的确定与安排等方面都完全享有自主性,除非发生不合法的事,否则其他组织与政府部门无权插手。但自治性也是相对的,实际上很多非政府组织尤其是发展中**的非政府组织在财政上无法实现自给自足,都在一定程度上接受政府资助或企业捐赠,还经常依赖外国政府或国际组织(含国际非政府组织)的援助,这是对自治性的一个威胁。
(五)自愿性
非政府组织的成员不是由法律要求组成,而是以利他主义和奉献精神等为价值导向,组织本身也接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。时至**,非政府组织接受自愿捐献及成员的自愿参与仍然是其重要特点。
(六)非政治性
一方面,非政府组织处于政治体制之外,不隶属于政府,也不以夺取政权和执政为目标;另一方面,非政府组织在政治上相对中立,不与政党结盟,也不卷入推举公职人员的党派斗争。当然,这并不意味着非政府组织没有政治主张和对所有政治问题都采取超然态度。事实上,很多非政府组织成立的目标与存在的使命就是在某些政治领域发出自己的声音或表达被其他行为体忽视的公众愿望。德国的四大政治性基金会就属于非政府组织,但都有明确的政治目标。人权观察等国际非政府组织频繁活跃于国际政治领域。很多非政府组织表面上是非政治性的,但本质上与政治有着密不可分的联系,所谓的政治性和非政治性的区分,只是出于观察的角度不同和理论研究需求的差异。
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