本书系统地介绍了公共行政学的基本概念、核心原理和主要方法。围绕学科特点,以公共行政组织依法管理社会公共事务为主线,对公共行政基础、公共行政主体、公共行政运行、公共行政领域、公共行政保障、公共行政归宿等六大方面作了分析,**在于探索公共行政的自身发展规律及其与社会发展的耦合。
本书共分十六章,主要有:政府应该做什么、行政结构资源、公共服务核心、行政行为受体、行政运作与行为程式、政府经济资源、行政事务要件与数字形态、行政文化与行政技巧、行政刚性保障与软性约束、公共行政评判与走向等。全书内容新颖,结构合理,具有语言简洁、逻辑严密、材料丰富、视野开阔、可读性强等特点,每章附有案例与讨论题、思考题。
本书的适用对象为:公共管理类相关专业(行政管理、政治学与行政学、公共事业管理、人力资源管理等)和法学、经济学、管理学等相近专业的本科生和硕士研究生,各级行政学院、党校和有关培训机构学员,各级各类公共机关公务员、非政府公共组织管理人员、公共企事业单位管理干部,以及行政管理专业自学考试等的广大读者。

**章 导论:走进公共行政学**
公共行政关注的是行政机关等公共行政组织所涉及的社会公共事务问题。公共行政学是一门以现代公共行政活动及其规律为研究对象的科学,目的在于追求行政绩效*大化和*佳化。公共行政学自1887年在美国诞生以来,经过众多行政学家的努力,不断得到发展和完善,尤其是进入20世纪80年代以后,为应对全球化、知识化、信息化、网络化和国际竞争的挑战,传统的公共行政管理范式被新公共管理和新公共服务范式所取代,公共行政学发生了重大的转变。中国自20世纪80年代以来,公共行政学研究在恢复的基础上顺应了国外公共行政变革和公共行政范式创新的潮流,学科建设取得了多方面的成��,逐渐形成中国特色的公共行政学体系。
**节 公共行政概述
一、行政与公共行政的含义
公共行政学是一门从国外引进的学科。虽然行政实践古已有之,但作为一门学科,则始于19世纪末20世纪初的美国,英文为Public Administration,中文译名有行政学、行政管理学、公共行政学、公共行政管理学、公共事务管理学、公共管理学等。国外也有行政科学(Public Administration Sciences)之说,包括与行政有关的学科如行政学、行政法学等。一般认为,*早使用“行政学”一词的是普鲁士政治家、行政法学家海因里希·弗里德里希·卡尔·史坦因男爵,他于1856年出版《**学说体系》一书,书中多涉及行政管理方面的内容,该书在1865年增改后所用书名为《行政学》,实际上,他研究的**是行政法学。作为一个公共行政的概念,“行政学”一词由美国学者威尔逊于1887年在《政治科学季刊》发表的《行政学之研究》(The Study ofAdministration)一文中所使用,主张政治与行政分离,**次明确提出应该把公共行政当作一门独立的学科来进行研究,该文被公认为公共行政学的发端。要了解公共行政学,必须首先弄清行政和公共行政的概念。
“行政”一词,在国内外有久远的历史。在中国,《左传》有“行其政事”、“行其政令”的记载。《史记·周礼》有“召公、周公二相行政,号曰‘共和”’的记载。在史籍中出现的“行政”概念,其含义很清楚,是指管理**的政事。在西方,*早提出“行政”概念的是古希腊思想家亚里士多德。现今国际普遍采用的《社会科学大辞典》对“行政”的解释是:**事务的管理。马克思从行政的本质角度对行政作了阐述,认为“所有的**都在行政机关无意或有意地办事不力这一点上去寻找原因,于是它们把行政措施看作改正**缺点的手段。为什么呢?就因为行政是**的组织活动”。把“行政”称为“**的组织活动”,包含两方面的因素:行政是一种**活动,不是一般的社会组织对其事务的管理;行政不同于其他机关的活动,是一种有组织的管理活动,管理的主体是**行政机关。
然而,对于什么是行政,人们历来有不同的解释。“行政”这个概念,在行政现象已有几千年的历史和行政学建立已有100多年历史后的今天,仍未有一个在世界范围内所公认的、确切的统一定义,说明行政的复杂性、多样性和综合性,以及行政具有怎样的生命活力。100多年来,世界上各国的政治学家、管理学家、行政学家、法学家等从不同的角度给行政下过许许多多的定义。从历史发展的过程来看,早期的定义侧重于“政治”层面,而后侧重于“管理”层面,再后来则侧重于“法律”层面。
从政治的角度来考察行政。这种政治行政观又分为两种观点:一是注重从一定社会的政府组织的分工关系上确定行政的特性;二是从政治权力的运用上说明行政的特性。但不论侧重何方,政治概念在这里均是至关重要的。**种观点提出,一个政治体系中存在三个基本的部门,这就是立法机构、行政机构和司法机构。这三个部门相互分工、相互协作,构成一个完整的政治体系,行政只是其中的一个部门。美国行政学者魏洛比提出:“行政是政府组织中彳亍政机关所管辖的事务。”这是一种较为典型的说法。但在一定的社会中,行政活动绝不限于政治意义上的行政部门,在立法部门、司法部门以及其他各类部门中,广泛存在着行政活动和行政关系,行政学研究不能将这些活动和现象排除在外。第二种观点认为,行政是对政治中一部分特别事务的管理或方案的执行,是政府人员推行政府功能的行动,如为实现政治方略制订详细的计划,制定法规,推动为实现目标而展开的各项活动等。这一观点基本上划定了行政的范围。可见,从政治的角度来探讨行政的定义,就是从**政治关系和政治权力运作中为行政划出一定的范围。
从管理的角度来考察行政。持这种管理行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。管理角度的观点侧重以行政的技术、程序和方法看问题。美国芝加哥大学教授怀特认为:“行政是实现或执行公共政策时的一切动作”,是“为完成特定的目标而对许多人所作的指挥、协调和控制。”西蒙、斯密斯伯格和汤普森的定义*为广泛,他们认为,行政是“若干人为达到共同目的所作的合作的集体行动”,是“为达到共同的目的,如何选择所使用的方法,如何选用工作人员并使之协调工作,如何分配权力使之完成在团体中的特定工作,并与他人和谐地努力。”这些观点从科学管理的原则出发看待行政,将行政理解为一个包括政治、其他公共权力机关甚至工商社会组织等有着较为广泛的内涵和外延的概念。后来,人们称这种观点为广义的行政概念。
从法律的角度来考察行政。在20世纪70年代,西方**在走出“滞胀”以后,加速了现代化的步伐,法制化已成为这一时代政府管理的根本特征。因此,一些学者从法律的角度来确定行政的含义。戈登认为,“行政可定义为与执行立法机关、行政部门和法院所采用或颁布的法律及其他规定相联系的一切过程、组织和个人”。罗森布卢姆认为,行政是“运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能”。
为此,罗森布卢姆教授进一步总结了公共行政的发展途径,认为基本途径有三种:管理途径(包括传统管理途径和新公共管理途径)、政治途径、法律途径,这些途径在价值、组织结构、对人的认识、认知模式、预算、决策观和政府职能特征等方面具有各自的视角,具体见表1—1。
我们认为,现代意义上的公共行政是指公共行政组织依法行使公共权力对社会公共事务进行组织和管理的活动。公共行政包括“公共”和“行政”两个方面。
从公共方面看,公共行政是公共行政组织整合社会资源,满足社会公共需要,实行公共利益,处理公共事务而进行的管理活动。“公共”的内涵包括:(1)公共权力。行政权力是人民赋予的,为人民服务并受人民监督。公共行政组织(这里主要指政府)的公共权力来源于人民的授权,人民可以通过公决直接民主来制约公共权力。政府公共权力受立法机关所通过的法律的制约,政府必须依法行政。政府公共权力还受司法部门的监督和制约。(2)公共需要与公共利益。公共行政存在和发展的依据是社会公共需要及其发展变化。政府存在的目的是为了满足社会公共需要,实现公共利益,政府是公共利益的代表者和保护者。(3)公共资源。政府管理必须投入资源和产出资源,政府对社会的管理必须以有效地整合整个社会资源为基础。政府要善于利用政府机制、市场机制和社会自治机制三种机制,充分利用公共资源。(4)公共服务与公共产品。为人民服务,对人民负责,是政府的主要职责,政府活动的主要目的是为社会全体公民提供全面而优质的公共产品,为社会提供公正、公平的公共服务。政府不提供私人产品。(5)公共事务。政府活动的核心是对公共事务的处理,公共事务涵盖了政治管理、经济管理、社会管理、文化管理等各个方面和各个领域。政府在公共事务的管理上才是权威,私人事务不属于政府的管理管辖范围,在私人事务上政府不是权威。(6)公共责任。政府的公共责任分为政治责任、法律责任、道德责任、领导责任和经济责任五个方面。政治责任是指政府要对政党机关、立法机关、司法机关负责,对公众、民主政治负责;法律责任是指政府及其工作人员要承担违法行政的法律后果;道德责任要求政府是一个廉价政府和廉洁政府,政府工作人员要勤政廉洁;领导责任是政府及其工作人员对其行政决策的失误负领导责任并承担后果;经济责任是政府必须严格按公共预算办事,讲究政府行为的绩效。(7)公平、公正、公开与公民参与。“公民**”的原则是公共行政的核心原则。公民在公共决策上享有知情权和顾问权。公共行政应追求社会分配的公平与公正,应增加透明度,有利于人民的广泛参与。(8)公共监督。这是对公共行政的外在约束。公共行政职责体现为公共权力,而公共权力是社会特别稀缺的公共资源,拥有这一权力的行政人员有利用手中权力交换其他社会资源的潜在可能性。所以,对公共权力必须进行监督,除了权力拥有者要自我监督外,应接受公共监督,具体包括立法、司法、选举、媒体、公众舆论、各党派团体等的制约行为。
从行政方面看,公共行政是公共行政组织制定和实施公共政策,组织、协调、控制、监督等一系列基本的管理活动的总和。决策活动包括公共决策,做出行政计划,确定行政目标等方面。组织活动包括组织机构的建立,组织职责的划分与目标体系的建立,规章制度的建立与预算体系的确立,人员的配备,公共部门的人力资源(公务人员)开发,非正式公共组织的管理等内容。协调活动包括政府(公共行政组织)与市场关系的协调,政府与社会关系的协调,政府之间关系的协调,政府部门之间关系的协调,政策执行过程的沟通与协调等五个方面的内容。控制活动主要指对行政机关的监控,包括内部的自我控制机制,以及立法机关、司法机关、政党与群众团体、新闻媒体等外部力量对公共行政的监控机制等。监督活动是指各类监督主体依法对公共行政组织及其公务人员的行政行为所实施的监察、督查、督导活动。
由此,公共行政具有五大基本要素。
**,公共行政的基础是公共行政权力。公共权力是**权力,它是以政治合法性为基础的,具有权威性和约束力。“行政管理的生命线就是权力”。公共行政运用社会公共权力,制定和执行正确的社会公共政策,提供或组织提供社会公共产品和服务,以解决社会公共问题,满足社会公共需要,调节和控制社会生活。公共行政管理就是凭借**权力进行管理,公共行政管理活动过程实际上就是公共权力的行使过程。政府对社会公共事务的管理,主要是通过制定和执行正确的社会公共政策来进行的,而不是干预具体的社会、经济和文化事务。
第二,公共行政的主体是公共行政组织。所谓公共行政主体,是指执掌公共行政权力,承担公共管理职能的组织。这类组织以实现社会公共利益为目标,以提供社会公共产品和公共服务为基本职能。其特殊性就在于它的公共性。根据产生的依据,主要分为职权性和授权性的公共行政主体。前者是根据《宪法》和《组织法》的规定,自产生起就具有公共行政主体资格的行政主体;后者是根据法律法规的授权而具有公共行政主体资格的行政主体。从对社会公共事务领域所发生的作用来看,职权性的公共行政主体有着结构严密、分级有序、分工协调的组织体系,管理着十分广泛的社会事务,因而它是主要的公共行政主体。但是,随着政府职能的转变,社会事务管理向社会的回归,将会有越来越多的社会组织因法律法规的授权而成为授权性的行政主体。
第三,公共行政的客体是社会公共事务。公共事务是指社会成员为保证社会生活正常、有序进行而共同要求处理和实现的事务。它涉及社会生活的所有方面,如维护**主权和领土完整、****、社会秩序,发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业,开展社会公共服务等。社会公共事务一般具有公益性、非营利性和规模性等特性。
其内容以其范围大小可分为**事务、地方事务、跨行政区域的地方事务和公民事务。从内容上讲,包括公共问题、公共项目、公共资源、公共行为等。社会公共事务与社会成员个人事务相对应,涉及普遍社会成员生产和生活的事务。这些事务单凭个别社会成员难以解决,因此必须依靠公共行政组织的力量。社会公共事务的存在是公共组织存在的前提。由于人是社会性存在的,只要有人类社会存在,就必然存在社会公共事务,而有社会公共事务,就必然需要公共组织来发挥作用。
第四,公共行政的方式是依法行政。公共行政涉及的是社会公共事务,因此,它必然与社会成员的利益密切相关。公共行政组织行使权力作用于社会公共事务时,对社会成员个体利益具有两种截然相反的态度。其一是使社会个体的利益单纯地屈从于自己的意志,作为社会的管理者,公共行政组织可以按照自己的意志随意行政。其二是按照“无法律无行政”的原则,使自己的行政行为符合有权机关制定的法律规范,为社会个体设定义务,或者限制社会个体的自由,不能任由自己的意志,而是必须遵循法律规范的规定。现代社会以依法行政为其特征。依法行政,既是保护公共行政管理对象合法权益的前提,又是规范和制约行政行为,防止任意行政的必要条件。
第五,公共行政的实质是公共行政组织对社会公共事务的组织和管理活动。这种组织与管理,如同其他组织的组织与管理一样,是一个计划、组织、指挥、协调、控制和监督的过程,它为社会提供公共产品和公共服务,维护和实现公共利益。
……

**章 导论:走进公共行政学**
**节 公共行政概述
第二节 西方公共行政学的产生与发展
第三节 中国公共行政学的建立与发展
第四节 公共行政学的主要内容与研究方法
案例 政府如何破解12道民生“考题”
第二章 行政职能:政府应该做什么
**节 行政职能概述
第二节 行政职能的构成
第三节 西方**行政职能的演变
第四节 转型期中国行政职能的转变
案例 从“项目*少”迈向“时效*快”的行政审批改革
第三章 行政组织:行政结构资源
**节 行政组织概述
第二节 行政组织结构
第三节 行政组织体制与变革
第四节 非政府组织
案例 如此机构“增长”怎么得了?
第四章 行政领导:公共服务核心
**节 行政领导概述
第二节 行政领导的四位一体与群体结构
第三节 行政***的素养、方法与艺术
案例 “市长热线”热人心
第五章 公务员:行政行为受体
**节 公务员与公务员制度概述
第二节 公务员制度的发展与特点
第三节 公务员的管理基础
第四节 公务员的“进”、“管”、“出”管理
案例英国公务员廉洁的制度保证
第六章 行政决策:行政运作选择
**节 行政决策概述
第二节 行政决策的程序与方法
第三节 行政决策模式
第四节 行政决策的科学化民主化
案例 掐住政府形象工程的“七寸”
大李的意见为何得到一致赞同?
第七章 行政执行:政府行为程式
**节 行政执行概述
第二节 行���执行过程
第三节 行政执行环节
第四节 公共政策
案例 惠及两亿多城镇非从业居民的基本**保险制度改革启动
第八章 公共财政:政府经济资源
**节 公共财政概述
第二节 **预算
第三节 公共收入
第四节 公共支出
第五节 公共财政管理体制
案例 重庆开创全国先河:追加预算要听证
第九章 机关管理:行政事务要件
**节 机关管理概述
第二节 机关管理的内容
第三节 机关后勤管理
第四节 机关管理现代化
案例 怎么又掉进了“会海”?
政府管理过程的信息化
第十章 电子政府:数字行政形态
**节 电子政府概述
第二节 电子政府的构成与功能
第三节 外国电子政府的发展与经验
第四节 我国电子政府的发展策略
案例 “中国上海”:世界81城市评比综合第三
第十一章 行政文化:公共行政灵魂
**节 行政文化概述
第二节 行政伦理
第三节 行政精神
第四节 行政文化创新
案例 “兰州模式”治政理事创新风
第十二章 行政方法:公共行政技巧
**节 行政方法概述
第二节 行政基本方法
第三节 行政技术方法
案例 用法律为政府纠错——浙江12位农民状告省长胜诉
第十三章 行政法治:行政刚性保障
**节 行政法治概述
第二节 行政法治的内容
第三节 中国行政法治的建构
案例 喝本地酒与红头文件
第十四章 行政责任:行政软性约束
**节 行政责任概述
第二节 行政责任的确定
第三节 行政责任的实现路径:建设责任政府
案例 渎职犯罪轻刑化现象的思索
第十五章 行政效率:公共行政评判
**节 行政效率概述
第二节 行政效率的测定
第三节 行政效率的提高
第四节 行政绩效评估
案例 公众评议政府的价值意蕴
第十六章 行政发展:公共行政走向
**节 行政发展概述
第二节 行政发展的动因与途径
第三节 当代中国行政发展的机遇与挑战
第四节 当代中国行政发展的走向
案例 天津市南开区实行“超时默许”新机制
参考文献
后记