(二)“文官”之解 需说明的是,中国古代并没有作为行政法律术语的“文官”一词。在近代,“文官”一词首先在英国出现。没有“词形”并不代表没有事实,虽古代中国不用“文官”一词,但接近近代“文官”语词内涵的制度和称谓是确实存在的。譬如,“文职”“职官”,等等。所以,中外专家学者大多承认古代中国存在文官制度。 何谓“文官”?各国并无统一称谓。在英国,文官被称为“Civil servant”或“Civil service ;在法国则称“Fonctionnaire”,在美国则称“Governomental Emploee”。据考证,汉语“文官”语词则是从英语“Civil servant”翻译而来的,其本意为“文职服务人员”。值得说明的是,英语的“Civil servant”或“Civilservice”,在中国也被翻译为“公务员”。这是否意味着“文官”与“公务员”在本意上等同?笔者认为,如果抛开意识形态来看,“文官”与当下的“务员”语词在本质含义上并无区别,其只是“借用”的汉语语词不同而已。其实,“文官”并不是专指特权意义上的“官僚”,正如当下我们所言的“检察官”“法官”语词一样,并不是指一个特权**,其只是意指一种“职业”。当然,如果将“文官”语词放置清末考量,由于政体的不同,其显然与当下“公务员”语词之本质含义相异。 从通常意义上理解,“文官”的范围一般是指除在军职系统以外供职并领取薪水的公职人员。但这种界定对“文官”范围的理解过于笼统。关于近代西方“文官”的范围,我国有学者曾指出,“文官”首先是相区别于“武官和法官”而言的;其次,文官是指从事事务工作的公职人员,而不是决定政策的,因而它又是相对于政务官而言的。所以,“‘文官’也可以理解为同‘政务官’相区别的‘事务官’”。关于该学者的论断,笔者并不完全赞同。就西方主要**的历史发展情况看,对“文官”范围的确定也往往不尽一致并发生动态变化。在英国,根据1859 年颁布的《年老退休法》的规定:凡由英王直接任命的或持有文官事务委员会的合格证书、准予参加文职机关工作的;凡其酬金全部系自联合王国统一基金或由议会通过的款项中给付的,都属于“文官”范畴。但其后英国文官调查委员会于1931 年重新界定了文官范围:“文官是指政治的或司法的职务以外以文职资格录用的、报酬全部直接由议会所通过的款项支付的英王公仆。”于此,英国文官法所调整的文官仅仅为“事务官”。在日本,“文官”的范围则与英国不同,凡在**j机关内任职的包括行政、司法、军事以及学校、林业等国有单位中工作的人员都为“文官”。据此可以讲,具有不同历史背景的**之“文官”范围并不完全相同。 清末以前,清代“文官”的范围也是十分广泛的,除武职人员外,凡从事文职政务的职官都可以被称为“文官”。由于当时政府职能较为单一,“文职”官员也并未被细化为“立法”“行政”“司法”等领域的官员,除“立法”事项由高**“文官”兼理外,“行政”官员大多兼理“司法”。在本质上,古代中国的“文官”终究不过是皇帝的“臣仆”。但随着时间的流逝,清末的国情发生了变化,且由于“向泰西看齐”的理念使然,清末政府职能也随着时间前进的脚步发生了较大改变。随之而来的是,清末政府架构在“权力分立”理论的指引下,也相应���生了变化,即“立法”“司法”“行政”三大领域之机构已然成型且呈现在世人的面前。由于机构的分化,职掌不同事务的文官也在宏观层面上被细分为“立法官”“司法官”和“行政官”。具体言之,清末的“立法官”包括清末咨议局、资政院的议员,“司法官”则有各审判衙门的法官和附设于各审判衙门的检察厅之检察官;“行政官”的范围则更加广泛,其包括职掌行政事务的**各部院衙门的官员,也包括直省各行政衙门的官员,如**各部院的尚书、侍郎,直省的总督、巡抚等都属于“行政官”。无论是清末的“立法官”“司法官”,抑或是“行政官”,其本质都是在执行文职事务,而不涉及军务,这也是笔者将其归属于“文官”范畴的根本依据。 毋庸置疑,清末朝廷变革文官制度的主要“样本”为日本明治时期的文官制度。于此,笼统将清末文官范围限定在“立法官”“司法官”和“行政官”还是远远不够的。与日本明治时期对“文官”范围限定一样,清末朝廷是将军职人员除外,凡在**j机关内供职的由**财政支付薪酬的所有文职人员统称为“文官”。为避免理解上的歧义,本书对清末文官制度变革之研究也将尊重清末历史之现实,并将清末“文官”界定为除军职人员外的一切从事文职工作的由**财政支付薪酬的公职人员。值得延伸说明的是,从“官”的范围分析,有“文官”必有“武官”,文武官员都属于履行**管理职能的公职人员。以后见分析,清末“武官”制度的变革也取得了不俗的成绩。但从通常意义上分析,近现代行政法学对于事关**管理的公职人员之研究,**于文职人员,而不涉及军职人员。本书也遵从近现代行政法学研究进路,专注于文官制度变革的研究,而不涉及清末“武官”制度变革的阐释。