对准公益性水管单位体制改革及国有资产管理的几点看法
水利工程管理体制改革及水管单位国有资产管理的难点在准公益性水管单位,牵涉到准公益水管单位能否将其经营部分转为企业和对水利国有资产的界定以及其监管体制等几个方面的问题。
一、关于准公益性水管单位的水利工程管理体制改革
2002年9月国务院体改办出台了《关于水利工程管理体制改革实施意见》(以下简称《实施意见》),2003年7月**发改委和水利部出台了《水利工程供水价格管理办法》(以下简称《水价办法》),这两个文件,一个主要解决的是水管单位体制和公益行为的耗费补偿机制问题,另一个主要解决的是水管单位运行机制中供水价格形成机制问题,对全国水利工程管理单位来说堪称是里程碑式的文件,能较为系统地解决好全国水管单位长期以来难以解决的一些问题。《实施意见》提出的水利工程管理体制改革的主要内容为“明确职权”、“分类管理”、“定编定岗”、“明晰产权”、“管养分离”、“理顺水���”、“规范财政支付”等。文件已下达两年,各级特别是省以下改革推进速度并不太理想。究其原因,主要存在以下几个方面的问题,需要进一步理解、理顺、完善和政策配套,才能较为顺利地完成这两个文件所要达到的目的。
(一)“明确职权”的实质就是要明确“分级管理”,做到“各司其职”
《实施意见》的主要目标就是对现行的水利工程管理体制进行改革,体制本身就是指**机关、企事业单位机构设置、管理权限划分的制度,水利工程管理体制改革,首先应该研究一下目前我国各级对水利工程管理所设的管理单位及其管理权限是否科学、合理,对不合理的应予以改革机构设置,重新划分管理权限。笔者以为,在现有水利工程管理体制下,**、省、地市、县对水利工程管理的机构设置不少地方是犬牙交错、责权不清。应该将水利工程(主要是公益性和准公益性)的管理体制改革成为与现有财政管理体制相匹配的管理体制,以明确各级财政对本级水利公益行为应负的职责。例如,目前**级财政已从计划经济时期集中全国财政收入30%左右上升到60%以上,而**对直属**一级由水利部管理的七大流域机构的防洪工程,如长江、珠江、太湖等干堤及干堤上的建筑物的兴建和管理,就应调整由相关流域机构管理,其建设和管理经费就应由**一级财政解决才合理。不能总是打着计划经济时期提出的“谁受益、谁负担”的口号,逐级把负担下放至用农民的“两工”或“投劳折资”来解决。现在农村税费改革后,“两工”取消,流域受益地区的工商企事业单位和农民认为“谁受益、谁负担”的口号必须重新认识,水利保障受益地区的生产和生活,而这些地区的单位和企业及至农民又都是纳税人,纳税人确保了**财政“受益”,**从税收取得的财政收入,就应用于包括水利建设和管理等方面的公益支出,至于哪一级水利工程由哪一级财政支出,这就是水管体制改革必须与财政体制改革相匹配的问题。《实施意见》规定“对国民经济有重大影响的水资源综合利用及跨流域(指全国七大流域)引水等水利工程,原则上由国务院水行政主管部门负责管理;一个流域内,跨省(自治区、直辖市)的骨干水利工程原则上由流域机构负责管理”,不言而喻,七大流域的干堤及建筑物都应和黄河干堤一样,由流域机构管理。如考虑战线太长,不便管理,可由各地管理,而这些工程的建设、管理经费需由**级财政解决。同样,《实施意见》明确规定“省(自治区、直辖市)跨行政区划的水利工程原则上由上一级水行政主管部门负责管理”,因此,各省(自治区、直辖市)也不应把应由省级财政负担这些工程的公益性支出再下放给地市和县级。我们应该清醒地认识到财政税收体制改革后,全国大部分地市、县两级财政基本上都是“吃饭财政”,能用于水利基本建设和管理的经费,负担其本级的工程已属吃力,又怎么能承担得起应属省和**两级的水利工程的建设和管理费用呢?如不将“分级管理”这个问题解决,不理顺各级水利工程及其机构的隶属关系和应属哪一级的责权,就无法谈水利工程管理“体制改革”。
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