突发公共危机事件具有发生的突然性、后果的不确定性、威胁的严重性和处置的紧迫性等特点,这些对政府的公共危机管理能力提出了重大的挑战。
当前我国正处于突发公共危机多发期,能否正确应对和及时处置各类公共危机成为对各级政府的重大考验,直接关系到政府在人民心目中的形象,关系到**的**和稳定。
本书以近年来发生的重大公共危机事件作为案例进行研究和分析,力图为各级政府和***提高突发事件的应急处置能力和危机管理能力,提供切实可行的思路和借鉴。

**章 自然灾害危机管理
概述
所谓自然灾害,是地球表面的孕灾环境、致灾因子和承灾体综合作用的产物,是在一定的自然环境背景下产生的、超出人类控制和承受能力的、危害人类生命、财产、社会秩序的自然事件。
我国是全世界自然灾害*为严重的**之一,我国的自然灾害呈现出如下特点:**,灾害种类众多。几乎囊括了所有的自然灾害种类,而其中的大多数都频繁反复发生,洪水、干旱、台风等灾害的发生频率极高。第二,灾害分布地域极广。我国幅员辽阔,各区域自然条件差异巨大,分布着不同种类的自然灾害,有的灾害如地质灾害(因全国地形地貌复杂)、旱灾(因全国均受季风气候影响)则几乎遍布全国。第三,破坏性地震等巨灾较多,破坏后果严重。例如,在20世纪全球发生的破坏性地震中,我国占其l/3,死亡人数占其1/2,全球发生的3次8.5级以上地震我国就有2次。①第四,因人类活动导致的自然灾害比例较高。我国人口众多,人口密度大,人均资源贫乏,经济高速发展带来的人类过度活动严重破坏本已脆弱的环境生态平衡,许多自然灾害的发生,如地质灾害、沙尘暴、森林火灾等往往与人类活动密切相关。第五,因自然灾害引发的综合性突发事件增多。我国人口与经济的**集中在自然条件较好的东南部,但在全球变暖的背景下,近年来东南部省份气候恶化的趋势十分明显,大面积洪涝灾害、大范围干旱、**寒冷天气等频繁出现。在人口密集地区所发生的自然灾害,又极易引发事故灾难、疫病等衍生事件,形成多类型、并发式、综合性灾害,2008年初发生的南方雨雪冰冻灾害就是一个鲜明的例子。
人类社会发展的每一步,都伴随着与自然灾害的斗争。我国的自然灾害管理可谓源远流长,历史上的“荒政”从来就是历代封建王朝施政、执政的重要部分,是古代政府*重要的职能之一,“荒政”的得失不但是**考核官员的重要指标,也是衡量**统治稳定程度的重要标准,有的时候甚至成为政权更迭的关键影响因素。因此,古代的灾害管理具有浓厚的政治色彩,其核心目的是安抚民心、巩固政权、维护统治。自然灾害管理在我国的突发事件应对体系中是历史*为悠久,也是经验相对成熟,制度比较先进的一部分。早在新中国建立之初,**政府就确立了统一的救灾领导体制,成立了以董必武为主任的**救灾委员会。经过近六十年的发展,我国的自然灾害管理体系取得了长足进步,其主要特点表现在:
1.建立了半综合性的应急管理体制。我国的应急管理体制,历来强调部门分工、专业处置,不同政府部门的应急管理职能分别对应于一种或几种类型的突发事件,忽视跨部门协作和一级政府的综合协调,对于不同类型突发事件应对过程中的相通环节,也缺乏必要的资源整合,各种应急立法也采取与突发事件类型相对应的“一事一法”模式。这反映出了我国应急管理体系建设水平相对落后的现实。但是,自然灾害的管理体制与此有所不同。由于起步较早并经过长期实践积累,我国已经形成了半综合性的自然灾害应急管理体制。之所以说是“半综合性”的,其原因在于:一方面,**和地方政府早已存在常设性的综合协调机构(**减灾委员会)和应对主要自然灾害的议事协调机构(抗震救灾指挥部、防汛抗旱指挥部等),基本可以保证政府在自然灾害管理方面的决策在各个部门中顺利落实,而在救灾物资储备、灾后救助等方面也初步实现了资源整合。但在另一方面,自然灾害的监测预警系统、应急救援队伍的建设等仍然处于分散状态,自然灾害管理和其他突发事件应对之间的综合协调机制也有欠完善。
2.自然灾害管理各环节的机制已经比较齐全,但仍存在明显的薄弱环节。经过长期发展,应对各种自然灾害的预防、准备、监测、预警、救援、处置、救助、重建机制,目前在我国已经比较完整地建立起来。例如,在事前管理方面,针对不同自然灾害的各级、各类应急预案已基本编制完毕,实现了“横向到边、纵向到底”,全国性的紧急救灾物资储备网络——包括**救灾物资储备网络和多灾地区的地方救灾物资储备网络——已基本形成。在临事管理方面,我国目前已经建立了气象灾害、地震、灾害性洪水、森林和草原防火、农作物和森林病虫害、海洋环境和灾害、地质灾害等监测预报系统。在事中管理方面,已经建立了针对各种自然灾害的应急救援、处置队伍,其救援、处置能力也不断得到提高。在事后管理方面,以民政部门为运行**、以财政资金为主要来源的赈灾体系已经运行多年,对口支援、社会捐赠等机制也得到不同程度的发展。但另一方面,以增强社会风险意识和自救互救能力为目的的应急宣传、教育和演练机制,以恢复受害者基本生活水平为目标的灾害保险一一特别是巨灾保险等机制,仍是自然灾害管理中十分薄弱的环节。
3.自然灾害管理方面的立法数量众多,但综合性立法不足。在我国的应急管理法制体系中,自然灾害领域的立法可谓时间早、数量多、盲点少。在这方面,我国先后制定了《防洪法》、《防沙治沙法》、《防震减灾法》、《气象法》、《环境保护法》等法律和《破坏性地震应急条例》、《防汛条例》、《水库大坝**管理条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害**条例》、《草原防火条例》、《地质灾害**条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《人工影响天气管理条例》等行政法规及一大批地方性法规、行政规章。但是,这些立法中的绝大多数都是在强调部门分工、专业处置的背景下按照“一事一法”的立法模式制定出来的,其作用主要在于为与各灾种对应的各政府部门提供“执法依据”。尽管诸如《公益事业捐赠法》、《军队参加抢险救灾条例》一类的法律、法规具有一定的综合性,应急管理的“龙头性”立法《突发事件应对法》也已出台。但是,用于调整自然灾害管理中*核心的机制,如灾害预防、应急准备、灾害保险、灾害救助等环节的《救灾法》、《灾害保险法》等仍然付诸阙如。从“一事一法”到“一阶段一法”的转变,不仅是立法技术上的发展,也是自然灾害管理中资源整合、机制完善的必然要求。对此,我国的应急法制体系仍有很大差距。
案例一 2008年中国南方雪灾
案例回放
2008年初发生在我国南方各省的大范围雨雪冰冻灾害,简称南方雪灾。此次突发事件虽然名为“雪灾”,实际上是因雪灾而起所形成的一系列特别重大的综合性事件。这一事件的特点是:(1)突然性非常强。所有突发事件都有突然性,而此次雪灾的突然性则在于它恰好发生在我国历来气候温暖的江南、西南、岭南地区,属百年不遇的**反常气候,其突然性一方面使得灾害来临后人们缺乏必要的警觉,迟迟没有采取应对措施,另一方面则造成各方面的应急准备严重不足,尤其是缺乏必要的应急物资和救援装备。(2)范围极广。此次南方雪灾在不同程度上波及了我国20个省份,约占全国2/3,南方省份除福建省外全部受灾,陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆西北五省也受到影响,其范围之广在我国灾害史上是极其罕见的。(3)并发灾害多且关系复杂。单纯的雪灾属于气象灾害,在我国北方十分常见,也不易造成严重的衍生灾害。但在我国南方,大雪降临后结合当地的气候条件却形成了低温凝冻,由此造成高速公路运输中断和电力设施受损。大面积停电又造成了电气化铁路停运,铁路停运使得电煤运输中断,电煤告罄又大大推迟了电力的恢复,电力无法恢复又造成铁路运输继续中断,由此形成一个难以解开的循环灾害链。此外,低温、停电、运输中断还对居民保暖、饮食供应等造成影响,铁路停运造成火车站旅客大量积聚也带来了爆发社会**事件的风险。可以说,突发事件的四大类型——自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会**事件——在此次南方雪灾中全部出现,并高度交织纠缠,对应对工作提出了极其严峻的挑战。(4)爆发时间比较特殊。雪灾爆发期间,正值我国*重要的传统节日春节前夕,各地返乡过年的巨大客流明显加重了铁路、公路运输压力,给交通枢纽的客流疏散工作增添了巨大困难。与此同时,我国各级地方政权也正在此期间召开换届的“两会”,换届选举吸引了地方政府的主要精力,从而未能及时对灾情做出反应,有些地方政府负责人甚至不能在灾情发生后及时返回指挥岗位,造成被动。
……

导言
**章 自然灾害危机管理
概述
案例一:2008年中国南方雪灾
案例二:2008年“5.12”中国汶川大地震
案例三:2005年“麦莎”台风误报事件
第二章 事故灾难危机管理
概述
案例一:“2008·9·20”深圳舞王俱乐部特大火灾事故
案例二:“2008·9·8”山西襄汾尾矿库溃坝事故
案例三:“2005·11·13”松花江水体污染事件
第三章 公共卫生危机管理
概述
案例一:三鹿奶粉事件
案例二:阜阳手足口病
案例三:“甲氨喋呤”药品不良反应事件
案例四:中国输日“毒水饺事件”
第四章 社会**危机管理
概述
案例一:贵州瓮安“6·28”事件
案例二:安徽池州市“6·26”事件
案例三:河北石家庄市“3·l6”爆炸事件
第五章 其他危机案例评析
案例一:北京市奥运风险评估
案例二:重庆“钉子户”事件
案例三:周正龙华南虎照片事件
跋
后记

当代视野,世界眼光,创新思维,前沿课程。在经验教训中学习危机管理,案例分析是指导工作实践的*好教材。