《检察基础理论论丛(第5卷)》:
党的十八届四中全会《中共**关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的核心精神是“依宪治国、依宪执政”,全面实施宪法成为**、民众与政府的基本共识,也成为法治**建设的关键问题。《决定》从**治理体系现代化的战略高度强调宪法监督和宪法实施的重要性,并提出一系列完善宪法监督的措施,要求“切实在宪法实施和监督上下功夫”“把实施宪法要求提高到一个新水平”。
如何达到宪法监督的“新水平”?为什么我们一直以来强调宪法的重要性,但在现实生活中宪法缺乏应有的权威?作为宪法规定的**法律监督机关,检察机关应全面落实四中全会精神,切实在宪法实施中发挥作用。
一、维护宪法权威是检察机关宪法地位的必然要求
《决定》指出,宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切**机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。
宪法要得到实施,首先要维护**法制的统一。检察机关的宪法地位决定了维护法制统一是检察机关的首要职责。《宪法》第129条规定,人民检察院是**的法律监督机关。这一规定意味着人民检察院作为**的法律监督机关,代表**行使权力,以**的名义对法律的实施和遵守进行监督,其核心是保证宪法的实施。法律监督不仅仅是对法律实施的监督,也不仅仅是程序的完备,更重要的任务是维护**价值观与法律体系,保证**根本法的尊严。法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。如果宪法权威得不到有效维护,就不可能有法治的实现。因此,检察机关要充分认识宪法实施对依法治国的重要意义,始终坚持宪法定位,履行法律监督的宪法功能,将维护**法制统一作为其活动的基础。
二、检察机关要发挥违宪审查的功能
《决定》提出,完善全国人大及其常委会宪法监督制度。根据宪法规定,全国人大及其常委会是宪法监督机关,有权监督宪法实施,统一控制规范体系。如全国人大有权撤销或者变更全国人大常委会制定的不适当的决定;全国人大常委会有权撤销和变更国务院制定的不适当的行政法规等。但这一体制并不影响检察机关依法履行宪法审查的功能。
《立法法》第90条规定,国务院、**军事委员会、*高人民法院、*高人民检察院、各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常委会书面提出进行审查的要求。这一条实际上赋予了检察机关的违宪审查要求权。在我国,法律同宪法相抵触的情况也会存在,但主要的违宪规范来自于行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及大量的规章。如果严格控制行政法规以下的规范性文件,可以有效地维护宪法权威。
从违宪审查的运作看,大量的冲突规范是由法官、检察官在办理案件中发现的。如果检察机关积极启动违宪审查程序,履行法律职责,则有助于发挥宪法监督的统一效能,激活宪法。对此,关键是要设计好具体程序与制度,落实好法律赋予的职责。从检察工作的实践看,检察官在检察工作中,如发现违宪的法律、法规时如何处理?或者面对相互冲突的法规如何有效地行使审查要求权?目前虽然没有具体的工作程序,但一般的程序要求是:先停止办理案件,将有冲突的规范依照程序提交给*高人民检察院,*高人民检察院认为有可能违宪违法时,以书面形式向全国人大常委会提出违宪违法审查要求。由*高人民检察院书面提出的审查要求权具有法律效力,有关部门必须依法给予答复并处理。这一套程序对于宪法监督制度的运行是非常重要的,但没有真正启动,实践中我们仍习惯于运用司法解释的方法,没有主动行使立法法赋予的审查要求权。因此,建议制定检察机关处理冲突规范的具体程序,明确发现、审查、提交冲突规范的具体程序,使有可能违宪的规范得到有效的控制。
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