《城市治理（2018.1 **关注城市管理体制改革）》对城市管理执法体制改革如何理顺关系的问题作了充分探讨，解决城市管理执法体制在规范化、法治化方面存在的较大缺陷，为执法提供全面保障的前提和基础。

《城市治理（2018.1 **关注城市管理体制改革）》：
从1992年3月我出版《城市管理法学》专著至今，25年以来，一直致力于从理论和实践相结合上专门研究城市管理和城管执法问题。为起草《中华人民共和国城市管理法》（专家建议稿）走遍了全国200多个市县区，对基层的城管执法情况比较了解。2014年3月，我带助手李奇呜起草的《城市管理法》（专家建议稿）已经在十二届人大二次会议上列入大会的立法议案，目前正在经济法室调研之中。同时，也参与了中发[2015]37号文件《中其**国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》**稿的起草，对中发[2015]37号文件的精神有一定的了解。
（一）如何科学理顺市（区）、县（市）城管执法体制
中发[2015]37号文件发布到现在快有两年的时间了，各地在落实该文件时*大的难题之一就是如何科学理顺市（区）、县（县级市）城管执法体制。城管执法体制改革主要涉及于两个方面的问题：首先是设区的地级市应当如何理顺城管执法体制？其次是县（县级市、区）应当如何理顺城管执法体制？为落实十九大报告精神，我*近做了两场讲座，分别是于广东惠州市城管局在扬州大学的培训班上和江苏泰州城管系统执法实务专题培训会上的讲座。这两场讲座我讲的都���同一个题目——新时代城管执法新理念、新要求与实务操作。但今天是完成主办方命题作文，所以，我们就来共同探讨如何落实中发[2015]37号文件（以下简称**37号文件）关于城管执法体制改革的问题。
关于设区的地级市理顺城管执法体制的问题比较复杂，因为我们**现在有660多个城市，具有地方立法权的地级市就有282个并且差异性较大。其中关于城市的分类就有很多种，例如，有超大城市、特大城市、I型大城市和II型大城市、中等城市和小城市等。目前设区的市存在这样两种情况，希望各地在理顺城管执法体制改革的时候予以注意。城市人口在100万左右的地级市（II型大城市和中等城市）可以考虑设市级为一级执法主体，各区作为派出机构设立分局，所有城管执法人员的人财物都集中在市城市管理局，其派驻分局名称为：某某市城管局某某分局，这种模式主要适合于紧凑型的II型大城市和中等城市（例如吉林市、湖州市和惠州市等都属于这一类城市），现在广东省惠州市城市管理体制就是在区级设立了分局（如惠阳分局）。这种体制的优势是有力于加强执法队伍建设，有利于加强城管执法力量集中统一行使、令行禁止，有利于调动城管执法人员积极性。
但同样是II型大城市和中等城市，如果城市的结构不是紧凑型，而是像淄博市、秦皇岛市等这样的组团式城市，其城管执法体制改革就应当将执法**放到区级，就是说在区级设一级执法主体，以区级一级执法为主，市级执法为辅。因为淄博市、秦皇岛市等组团式地级市就各区地理位置而言是比较分散的，几个区之间距离较远，一般都有几十公里远，如果在市级设一级执法主体不利于提高执法效能，所以，像淄博市、秦皇岛市等组团式的地级市城管执法主体就应当放在区一级。但如果以区作为一级执法主体，那市级是不是一级执法主体呢？毫无疑问，市一级城管执法部门同样也是城管执法主体，因为市局要查处重大复杂的案件和跨区域的案件，因此，市一级城管执法部门也应该有自己的城管执法队伍。所以说，正是由于这样的执法需要，理论上区级要成为一级执法主体，但实际上在设区的地级市一般都要有市、区两级执法主体，只不过是执法的**放在哪儿的问题（市或者区）。这是我们科学理顺市（区）、县（市）城管执法体制要注意的地方。
（二）如何正确理解城市管理**下移与执法**下移
这个问题在地方城管执法体制改革中有较多的疑惑。我认为，对**37号文件关于城市管理**下移的正确理解，是指城市管理的事权要**下移，可以下移到社区、村居，像厦门市在这次大会上讲的城管工作从基层抓起、加强社区基层治理，这就很好地贯彻了**37号文件的精神。那么，对城市管理执法**下移应当做怎样的理解？目前，很多地方城市领导对此存在着不确定的理解，其实，关于执法**下移存在两个关键词，即“派驻”和“下派”。
什么叫“派驻”？以县为例，正确的理解应当是，在县政府成立县城市管理局，在县级范围内只有一个城管执法主体，那就是县城市管理局。县城市管理局与下级镇、街城管执法队伍的关系应当是派驻的关系，也就是说，县城市管理局派驻在镇或者街道办事处的执法队伍，人财物都应当统归到县城市管理局，这就是“派驻”。而县城市管理局派驻在镇或者街道办事处的执法队伍，也不宜称作“执法中队”，应当称之为分局，即某某县城市管理局某某镇（街办）分局，这样更能体现出在一个县、一个县级市只有一个城管执法主体。这种城管执法体制构建的优势是能够更好地加强执法队伍的组织和建设，形成执法合力和战斗力，避免执法力量的分散，有利于县（县级市、区）统一城市管理执法行动。如果将城管执法人员（包括人才物）全部下放到镇街管理，城管执法力量就会“五指分开”不易于形成执法合力。
什么是“下派”？“下派”，也是很多地方政府领导理解的“执法**下移”的一种模式，也就是把原属于县城管局的城管执法人员“下派”到镇或街道办事处，其执法人员的人财物也“下派”统归到了镇或街道办事处管理，一般称之为某某城管执法中队。这就是“下派”模式。这种模式的优势在于，县（县级市、区）城管局工作量相较而言是减少了，其主要是履行监督、考核、培训等职责，但是这些下派到镇街的城管中队不是执法主体，因此，执法中队必须以县（县级市、区）城管局的名义实施处罚。根据我的调查，很多镇的城管执法中队工作量非常大，但是只有大概30%的精力在从事与城市管理相关的工作，而70%的精力投入到了其他方面工作，例如扶贫、计划生育、维稳和拆迂等。由此可见，这两种模式各有利弊，关键在于如何选择。我认为*重要的是要明确：县（县级市、区）级城管执法体制改革，执法队伍可以下移，但执法主体不能下移。县（县级市、区）政府应当选择“派驻”的城管执法体制，才比较符合我国的国情，有利于城市的精细化管理。
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本期特稿
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