我国数字政府发展趋势研究 汪玉凯 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 (以下简称“十四五”规划和2035年远景目标纲要)对我国的数字化发展作出战略部 署,其主要内容可以概括为“413”框架:“4”是指要建设网络强国、数字经济、数字 政府、数字社会;“1”是指通过数字化转型驱动;“3”是指通过数字化转型,促进生产方式、生活方式和治理方式变革。 毫无疑问,这个战略框架对未来我国数字化发展将产生深远影响。从政府信息化来 看,如果把1999年作为电子政务元年,经过20多年的发展,我国政务服务的整体格局 已经发生了重大的变化。《2020联合国电子政务调查报告》显示,2020年中国电子政务 核心指标排名跃升至全球第九位。《2022年全球营��环境报告》显示,与数字政府建设 密切相关的营商环境全球排名也跃升至第31位。这些都表明我国的数字政府建设取得 了突破性的进展。 一、“十四五”时期数字政府建设的方向与目标 "十四五"规划和2035年远景目标纲要对我国数字政府的发展给出了清晰的方向和 目标,主要包括将数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府治理流程再造和模式优 化,不断提高决策科学性和服务效率。加强公共数据开放共享、推进政务信息化共建共 用、提高数字化政务服务效能,同时特别强调要加强涉及**利益、商业秘密、个人隐私的数据保护等。 按照"十四五"规划和2035年远景目标纲要对数字政府发展的设计,未来数字政府建设应在目标、价值和路径三个层面稳步推进。 从目标上看,应在坚持科学、精细、智能、**的总体框架下,推动经济社会高质量发展,确保政府高水平运行,提供高质量公共产品,不断破解公共治理的难点和痛点。 从价值层面看,要坚持人本性、公共性、协同性的建设理念。所谓人本性,就是要 坚持以人民为**的发展思想,提高人民群众的便捷感、**感、获得感、幸福感;所 谓公共性,就是数字政府建设秉承“代表公共利益、行使公共权利、管理公共事务、提 供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任”的公共价值,坚持数字政府建设边界,不 取代市场和社会的功能;所谓协同性,就是要通过广泛协同,发挥市场、社会组织乃至公众在公共治理中的作用。 从路径层面看,推动政府信息化无疑是实现**治理现代化的必由之路。按照** 到2035年要基本实现**治理体系和治理能力现代化的大目标,政府治理现代化应是 首要目标。可以设想,基于数字技术在政府治理中的广泛应用和政府自身变革的加速, 开放政府、协同政府、智慧政府等新的政府范式将进一步呈现。因此,从数字政府本身 的建设路径看,必须坚持双轮驱动,即信息技术和行政改革并举,并使其能够深度融合。 同时,在分析我国数字政府发展趋势时,还需要对当前政府数字化转型过程中面临 的问题有清晰的认识。比如,政府提供公共产品的手段有待进一步改善,公共数据治理 还需要提高整合度、共享度、开放度,数字政府建设促进改善营商环境仍有很大的空间 等。因此,如何进一步深化“放管服”改革,运用数字技术不断改善政务服务和监管,营造更好的营商环境,是数字政府建设必须要面对的重大课题。 二 、数字政府建设的五大趋势 "十四五"时期,我国数字政府建设将进入快车道,其发展势头很可能呈现出五种发展趋势。 **,数字化驱动政府结构优化将引起更多关注。随着5G、 人工智能、区块链、 物联网以及大数据、云计算等新技术不断被用于数字政府建设,政府可以在优化政府结 构方面进行探索: 一方面优化横向的部门设置,对机构进行调整;另一方面减少纵向行 政层级,实现扁平化治理。这方面浙江温州的龙港市已经做了探索。该市是经国务院批 准的镇改市试点,赋予其县级管理权限。2019年撤镇设市,全市党政机构共设置15个 机构,直接管理92个社区,减少了街镇这一中间管理层。两年后,全市人口由38万增长到46万,主要经济指标均处于温州各县市前三位。这些成效是基于他们在创市之初就提出“大部制、扁平化、低成本、**率”以及“数字化和行政改革双轮驱动”的整体思路。这说明数字化在优化政府结构方面的潜力是非常大的,有着广阔的前景。 第二,“互联网 政务服务”的模式将不断丰富,激发更多创新。创新政务服务模 式、提高公共服务水平和公共治理水平,是数字政府建设的重中之重。未来围绕“互联 网 政务服务”将成为创新*活跃的领域。其整体走向会围绕公共服务一网通办、城市 运行一 网统管、社会管理一 网共治展开,并使其逐步走向融合。从公共服务一 网通办 看,将集中围绕“网上办、掌上办、 一次办”以及跨部门、跨层级、跨区域展开,对 高频办事项目实现全国一网通办,并以此为目标完善全国一体化政务服务平台和互联网 监管平台;从城市运行一网统管看,将主要围绕城市的运行管理科学化、精细化、智能 化的目标,提升城市的治理能力和水平,不断解决城市发展中的难点和痛点;从社会管 理一 网共治看,将主要围绕社会治理的共建、共治和共享,强化基层治理,把更多资源、资金向基层集聚,构建坚实的基层治理体系。 第三,改善政务环境,用数字化赋能营商环境优化。政务环境和营商环境有密切联 系,构建便利、公平、廉洁、**的政务环境,是优化和改善营商环境必不可少的条 件。未来在数字政府建设中, 一是便利,对企业和普通百姓而言,办事便利是首要的。 二是公平,目前我国各类市场主体已经超过1.5亿户,大多数是小微企业和个体户,对 于这些市场主体而言,政府的服务能否使他们感受到公平,是激发市场主体活力的关键 所在。如何通过数字化赋能,确保政府政策的公平公正,无疑是改善政务环境的重要组 成部分。三是廉洁,所有的政务服务都和公权力的行使与运行有关,如何避免权钱交 易、杜绝政务服务中的腐败,是数字化必须**关注的领域。四是**,未来的数字政 府建设,要把利用数字技术提高决策水平、改善政务服务方式和提高监管水平放在突出 位置,还要把提高行政效率、降低行政成本作为重要目标。为此,未来可考虑在借助数 字技术改善政务环境方面构建四大体系:优质的营商便利服务体系、完善的民生服务体系、强有力的市场监管体系、**的社会治理体系。 第四,进一步提高数据治理能力。数据治理的重要性已经越来越引起人们的重视, 提高数据治理能力成为影响数字政府建设的重要因素。要想在数据治理上取得真正的突 破,除了注重技术支撑外,还需要把握住权力运行的“牛鼻子”。在这方面,浙江丽水 的“政府内部办事*多跑一次”改革是一个很好的创新案例。其核心内容包括: 一是 把握“放管服”改革的主要矛盾,“*多跑一次”改革背后的逻辑是数据整合和消除障 碍,**是重塑部门关系、重构业务环节、整合共享数据、联动党群政府;二是消除了实施“互联网 政务服务”和大数据战略的内在体制机制障碍;三是导致政府内部业务重组、流程再造和部门协作等多方面发生重大变化;四是改变了传统政府管理的整体运行格局,为建设人民满意的服务型政府奠定了良好基础。 第五,加大对面向社会和公众应用端的整合力度。目前围绕政务服务和民生服务的 App 种类繁多,在方便群众的同时也带来了诸多不便。未来在数字政府建设中,要把构 建**App 作为重要抓手。首先,要有明确的整体定位,把“** App”作为移动政 务服务的总入口、应用场景的聚集地、便民利民的主渠道,以及政府、市场、社会合作 的大平台;其次,要重视解决App 运行中的突出问题,如标准不一、各自为政、缺乏整 合、个人信息外泄、缺乏有效监督等;第三,进行大规模整合,围绕政务服务、民生服 务乃至老百姓的生活服务,整合政府、企业、社会等各类与公众服务管理密切相关的 App 应用,破除不同机构属性之间的制度和机制壁垒,以便民利民为价值导向,确定应 用的领域和事项,其中政务服务、公共企业服务、**、交通出行、教育以及公共** 等要走在前列。 数字政府替代电子政务了吗? —— 基于政务信息化与治理现代化的分野 中共**党校(**行政学院)翟 云 一、大变局下政府治理模式的重塑 在数字政府建设加快推进的过程中,学术界和实践界共同提出了一个思维困惑,即 如何正确审视数字政府和电子政务的关系。从 CNKI 库 CSSCI 论文中以“电子政务” “数字政府”为主题进行搜索,2016-2020年连续5年的期刊论文篇数分别为175、 142、138、123、122和2、4、19、37、80。很显然,与电子政务相关的学术论文数量 明显下降,数字政府恰好相反。照此下去,数字政府会取代电子政务吗?二者关系问题 不仅是理论界亟待探明的学术争议,亦是实务界亟须澄清的实践困惑。2002年国务院 信息化工作办公室成立,负责制定电子政务总体规划,协调、指导和推进电子政务建 设。同年,中办国办转发《**信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》,标 志着电子政务已经成为我国政府部门的固定职能。事实上,电子政务一度成为倒逼政府 加快转变政府职能、提高政府服务效率和透明度、便利群众办事创业、进一步激发市场 活力和社会创造力的重要推动力量。伴随着数字政府走进国务院部门和各级地方政府的 议事议程和改革举措甚至“三定方案”,学术界厘清和回答以下三个议题显得尤为迫 切:其一,数字政府和电子政务之间存在何种关系,是包含还是继承?其二,两者有哪 些异同点?推动数字政府建设时,以往电子政务传统的发展模式是否仍然有效?其三, 是否能打通两者间的沟壑,进一步优化体制机制、配套制度,形成助推政府治理的合力,打造出具有中国特色的本土化政府治理新范式? 面对上述议题,国内外学者大概可以分为四种观点:其一,数字政府和电子政务并无本质区别,可认为相同或基本相同。如 Aroon P 等提出电子政务可视为数字政府。① Ramon G等将数字政府概念等同于联合国教科文组织 (UNESCO) 对电子政务的界定: "公共部门使用信息通信技术 (ICT) 改善信息和服务提供,鼓励公民参与决策过程, 使政府更负责、更透明、更有效。”②国内一些学者也持类似看法。③④其二,电子政务 是数字政府的一部分。如李军鹏认为我国数字政府建设大体经历了政府上网、电子政务 和数字政府2.0三个发展阶段。⑤北京大学课题组亦提出“中国数字政府建设以政府自 身的信息化建设为开端,以电子政务建设为抓手”。⑥徐梦周认为“数字政府建设经历 政务电子化、政务网络化以及政务智能化三个阶段”。⑦其三,数字政府是电子政务的 **形态。如于安认为,"从电子政务进入数字政府新阶段,政府对信息技术的利用已 经不再限于推进行政公开和办公自动化”。⑧ Miriam Lips 认为,“数字政府的兴起……发 挥了不可或缺的作用……意味着它不再被视为一个技术问题”。⑨《联合国电子政务发展 报告》亦提及,“2020年注定是电子政务全球基准年,人们比以往任何时候都更加意识 到数字政府的重要性和相关性”。①其四,数字政府与电子政务有较多差异。如有学者 认为在“技术-组织”关系上,二者存在本质不同。⑩ Svenja Falk 等指出,数字政府揭 开了数字时代政府治理新篇章。①纵观上述观点,学术界关于数字政府及电子政务关系 的认识争议较多,甚至存在完全相左之见。从国内已公开文献看,针对上述争议展开的 富有洞见之作鲜见,仅黄璜从政策维度尝试做了阐释,⑩还有学者从技术、结构和职能上作了比较,①仍无法完全消解实践界对数字政府与电子政务关系之问的困顿。 一方面,应及时对数字政府的不同理解和声音作出必要回应;另一方面,需要加深对数字政府上升为**战略的全面理解和深刻把握。 二、从电子政务到数字政府:政府治理叙事的概念演化 本文拟首先从技术、实践、政策、学术四个维度同向审视电子政务和数字政府的发 端。需要指出的是,探讨两者存在的复杂关系,既要考虑各自铺陈的叙事逻辑,也要兼顾不同场域的概念演化过程中与**战略勾连和嵌入的时代方位。 (一)电子政务以政府信息化为叙事主线 公共部门使用信息和通信技术可追溯到20世纪70年代大型机和90年代的微型计 算机的广泛兴起。技术方面,在过去20年中,各国政府利用信息和通信技术整合其内 部职能,改进履职效率和服务效能。学者和实践者将这些不同的信息和通信技术趋势概 念化,统称为电子政务。①电子政务在当时主要通过互联网或者局域网在线提供便捷化和 自动化的服务提升政府效能。为实现此目标,**层面通常辅以政治制度和法律制度予以 保障。例如,美国联邦政府于1980年通过了《文书缩减法案》 (Paperwork Reduction Act)、1987年通过《计算机**法案》 (Computer Security Act)、1996年通过《克林格- 科恩法案》 (Clinger-Cohen Act) 鼓励联邦政府数字化转型。根据 Norris 和 Reddick 调研 结果,超过90%的美国地方政府已实现重要信息在线。②日本政府于2000年3月正式启 动了“电子政务工程”,通过网络系统办理各种申请、申报、审批等手续,被视为“全 面进入办公电子化、无纸化时代”。③我国电子政务的萌芽可以追溯到20世纪80年代,其*初的形态是工作网络化和办 公自动化。1991年1月,40多家**部委在京宣布“政务上网工程”全面实施,揭开 了中国电子政务序幕,④后续发展历程可以分为萌芽孕育阶段(1978—1992年)、起步阶段(1993—2001年)、全面建设阶段(2002—2011年)、创新发展阶段(2012—2018年)等四个主要阶段,①现已成为各级政府部门的固有职能。为更好审视电子政务在推 动政府部门履职施政中的定位,我们可以将电子政务发展史上几个标志性文件加以观瞻 (表1)。 表 1 我国电子政务战略部署及主要内容(摘选) 年份 文件名称 战略内容 发展目标 2002 **信息化领导小 组关于我国电子政 务建设指导意见 电子政务网络**业务系统、 政务信息资源、公共服务网络 与信息**保障体系、标准化 体系、公务员信息化培训和考 核法制建设 "十五"期间**和地方各级党委、 政府部门的管理能力、决策能力、 应急处理能力、公共服务能力将得 到较大改善和加强,初步形成电子 政务体系框架 2006 2006—2020年** 信息化发展战略 改善公共服务、加强社会管 理、强化综合监管、完善宏观 调控 电子政务应用和服务体系日臻完 善,社会管理与公共服务密切结合, 网络化公共服务能力显著增强 2006 **电子政务总体 框架 服务与应用系统、信息资源、 基础设施、法律法规与标准化 体系、管理体制 以提高应用水平为**,以政务信 息资源开发利用为主线,建立信息 共享和业务协同机制,更好促进行 政管理体制改革,带动信息化发展 2014 国务院办公厅关于 促进电子政务协调 发展的指导意见 加强顶层设计,统筹电子政务 协调发展、深化应用,提升支 撑保障政府决策和管理的水平 电子政务网络建成;网络信息** 保障能力增强;信息共享、业务协 同和数据开放水平提升;服务政府 决策和管理的信息化能力明显提 高;政府公共服务网上运行全面普 及;电子政务协调发展环境更加 优 化 资料来源:作者自制。 在此期间,国内涌现出了一大批富有见地的研究成果。王颖较早提出了“电子政 府”的概念,认为电子政府是政府管理信息化建设下的子概念,俗称“政府上网”;② 于凤荣提出,电子政务应从应用、服务及网络通道等三个层面构建。③随着2002年 《**信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的印发,学术界掀起了研究电 子政务的小高潮,并引发了电子政务与办公自动化、政府上网的区别和联系之探讨。④如汪玉凯提出,“电子政务实际上就是平常我们所说的政务工作信息化”;① 2004年,中 国行政管理学会代表团参加第26届国际行政科学学会代表大会时提出,“电子政府强调 的是应用电子技术,提高办事效率”;②杨艳东则认为,“实质上是对现有的工业时代的 政府形态一种改造”。③从其影响看,电子政务有望对中国政府的行政管理模式产生影 响,④效益主要体现在内部办公效率,而不是对外公共服务,⑤被视为政府提高行政能力、效率的技术和手段。⑥这些观点集中反映了彼时国内学界对电子政务的概念认知。 (二)数字政府以治理现代化为叙事主线 从学术界来看,数字政府*初被看作与电子政务等同的概念。如 Aroon P 等提出电 子政务可视为数字政府、智能政府和在线政府。⑦这也是引起二者概念混淆和前述争议 的起源。中国本土语境下,与电子政务发源于学术界不同,数字政府率先出现在政府政 策话语体系中。从技术角度来看,以云计算、大数据、人工智能、物联网、量子计算为 代表的新兴技术风起云涌,第四次工业革命更是对全球经济社会的组织机制和运作模式产生了**的影响。这就意味着,数字政府与电子政务是在完全不同的土壤上诞生的。 与生俱来的赋能基因,赋予了数字政府更加重大的历史使命。2016年,浙江省省 委经济工作会议**公开提出“*多跑一次”改革,旨在打破“精简 — 增设 — 再精 简—再增设”的怪圈,倒逼政府推进管理模式变革,⑧迅速在全国各地效仿并写入** 文件。2018年5月,中办、国办印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,把 浙江省“*多跑一次”经验做法作为典型经验之一向全国全面推广。“*多跑一次”改 革为数字化转型提供了稳定的动力结构,②被视为数字政府的开创性项目。广东省则是 从体制机制入手,创新“政企合作”新模式、打造“整体政府”,为数字政府改革扫清体制机制障碍。⑩自此,数字政府建设明显升温。随着地方政府在体制机制、部门协同、法治保障等方面取得一些共性经验,数字政府建设上升到**战略的呼声越来越 高。党的十九届四中全会明确要求,推进数字政府建设,加强数据有序共享。《中华人 民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步作出 “提高数字政府建设水平”的重大战略部署。从“推进”到“提高”,仅二字之差,但 字里行间已可端详出数字政府于**治理的重要意义。此外,截至2020年12月底,全国有15个省、12个市计划或颁布了数字政府规划文件。①数字政府甫一提出,旋即吸引了中国学术界的广泛关注。诸多学者以高度的政治责 任感和强烈的历史使命感,将一批具有富有想象力和敏锐洞察力的作品付诸笔端,描摹 出数字政府于**中国之治的历史意义和战略框架。《中国行政管理》杂志社于2017年 第7期重办“数字政府治理”栏目,聚焦信息社会政府治理的新机遇、新情况、新任 务、新问题,而其直接指向就是“适应和**新一轮科技革命孕育兴起对政府管理工作 要求,贯彻落实党**、国务院的重大战略决策部署,加快推进政府治理体系和治理能 力现代化”。②戴长征、鲍静基于社会形态演变进程的考察,认为:“建立……的数字政 府是人类社会数字化进程的必然要求”,③掀起了数字政府研究热潮。技术维度,“政府 即平台”成为政府转型的新趋向,④在由电子政务阶段的“使用性工具”向数字政府阶 段的“治理式平台”跃升过程中,引发了信息赋能⑤和伦理探寻⑥的双重解析。从改革标向看,数字政府天生就是以推进**治理现代化为直接指向的⑦。 由此,相比电子政务,数字政府的内涵可归结如下:在党的集中统一领导下,以推 动**治理现代化为出发点,强化技术嵌入和数据赋能,推动数据按需有序共享和政务 流程优化,从“碎片化”管理走向“整体型”治理,实现政务部门**协同、数据要 素活力充分释放、网上服务一张网供给、社会治理精细运转、公共参与积极有序、决策 支撑精准**、基础保障**可管可控的一种政府运行新形态。这种“体制创新 机制 创新 技术创新 业务创新 治理创新”五维一体的形态架构,既继承了传统电子政务推 动政务信息化的发展任务,又基于新的历史方位提出了更宏大的历史使命。如,各地大数据局的成立充分体现了**行政机构改革不断迈进深水区,而“*多跑一次”“不见面审批”“一网通办”"一网通管”等不断涌现的服务模式更是全面彰显了数字政府全 面推进治理现代化的意味。很显然,仅凭传统电子政务是难以企及的。我国在疫情防控 期间的成功经验更是可以有力佐证, 一方面传统的政府信息化设施不可或缺,另一方面 又必须依赖现代治理理论的有力指导。在这样的认识下,数字政府建设对于实现**治理现代化具有重要作用和意义,①并有望接过电子政务的接力棒。 (三)两种叙事主线间的异同与继承 既然电子政务和数字政府分别以政务信息化和治理现代化作为叙事逻辑,那么,政 务信息化和治理现代化在**数字化转型整个历史过程中的关系应如何界定?本文认 为,政务信息化和治理现代化有各自提出的历史背景,既要区分两者的差异点,又要充 分考虑**治理需求的变迁要求以技术治理驱动政府治理的现状,将两者有机融合继 承,共同重塑政府和社会、政府和市场乃至政府部门之间的边界,更加凸显社会和市场 在助力政府治理中的主体作用,以达到善治的目标。因此,关于两种叙事主线间的异同性可**基于唯物主义历史观和矛盾论的哲学思辨加以观瞻。 **,如何看待电子政务和数字政府概念的演化?电子政务将效率行政这一公共行 政理念视为起源。20世纪80年代后的新公共管理理论尽管提出市场行政理论、反对传 统的官僚行政理论,但实际上并未放弃效率行政理念,故被称作“后官僚行政理论”。 办公自动化、业务协同化等电子政务的*初发展形态,基本遵循着效率行政和新公共管 理的改革意旨。譬如,电子政务在很大程度上强化了政府部门间协同,提高了办公效 率,但面对诸如市场的**参与抑或政务服务的多样化、精细化以及定制化的现实需求 都显得气力不足。毕竟,仅靠以行政效率为指导的发展理念尚不足完成服务型政府的历史使命。因此,从这个意义上说,电子政务可视为数字政府的先导性工程。 第二,数字政府的出现能否延续电子政务未竟使命呢?一方面,电子政务不断从根 本上反思和调整政府公共行政理念,并在*终转向服务行政理念的过程中同步调整。 2003年发生的 “SARS 危机”应该就是一个重要契机。彼时,西方各国开始更加重视直 接引入公民参与公共行政。②我国电子政务也在不断吸取国外先进经验基础上进行转 型,深化包括电子政务在内的一系列手段,适时适度推进行政制度和体制变革,加快行 政民主化进程。③另一方面,数字政府毫无保留地继承了电子政务迈向服务型政府的整